07 July 2017
  • 1256 ნახვა

სახელმწიფო შესყიდვების როლი განვითარების პოლიტიკაში

ფოტო გარეკანზე: flickr.com 

2012 წლიდან საქართველოს მთავრობა ახორციელებს ადგილობრივი წარმოების ხელშემწყობ პროგრამებს. მოქმედებს პროგრამა “აწარმოე საქართველოში”, სოფლის მეურნეობის ხელშეწყობის მხრივ სოფლის მეურნეობის სამინისტრო “აგროკრედიტის” პროგრამის მეშვეობით იაფ კრედიტს სთავაზობს ამ სფეროში მოღვაწე ფერმერებს. “საპარტნიორო ფონდი” კი დებს მსხვილ ინვესტიციებს სხვადასხვა მიმართულებით. ის თუ რამდენად ეფექტურად მუშაობს ეს პროგრამები, ცალკე სტატიის საგანია. თუმცა, ნათელია რომ სახელმწიფოს აქტიურობის მიუხედავად, სტრუქტურული ტრანსფორმაციის მხრივ საქართველო წინ კუს ნაბიჯებით მიიწევს. უმუშევრობა, სიღარიბე და სოციალური უთანასწორობა ქვეყნის დაუძლეველ დაავადებებად იქცნენ. სიღარიბის აბსოლუტურ ზღვარს მიღმა მყოფი მოსახლეობის წილი 21,3%-ს შეადგენს, რეალური უმუშევრობა კი რამდენადმე აღემატება სტატისტიკის სამსახურის ოფიციალურ 12%-იან მაჩვენებელს.


ყოველივე ზემოთ თქმულიდან გამომდინარე, აუცილებელია მოხდეს უკვე არსებული ეკონომიკური პოლიტიკების თავიდან გააზრება, მათი კორექტირება და ახალი ინოვაციური მიდგომების ჩამოყალიბება. ამ მხრივ, ყამირს წარმოადგენს სახელმწიფო შესყიდვების პოლიტიკა. აქამდე, სახელმწიფო ორიენტირებული იყო მაქსიმალური გამჭვირვალობისა და კორუფციის დაძლევის უზრუნველყოფაზე. თუმცა ყურადღების მიღმა რჩებოდა სახელმწიფო შესყიდვების ზეგავლენა ეკონომიკური განვითარების პროცესზე. 2015 წლიდან მოყოლებული, ადგილობრივი ბიზნეს ჯგუფების წარმომადგენლებმა აქტიურად დაიწყეს საუბარი ამ მიმართულებით სახელმწიფო პოლიტიკის კორექტირებაზე. საუბარი შეეხებოდა, ადგილობრივი მეწარმეებისთვის 10%-იანი საფასო შეღავათის მიცემას, რაც ინიციატორების მოსაზრებით ბიძგს მისცემდა ადგილობრივი წარმოების გააქტიურებას. გარკვეული ნაბიჯები გადაიდგა ცალკეული უწყებების მხრიდან, კერძოდ თავდაცვის სამინისტრომ, საპილოტე პროექტის ფარგლებში, უარი თქვა გაყინული საქონლის ხორცის შეძენაზე, რაც აპრიორი გულისხმობდა ადგილობრივი წარმოების ხორცის უპირატესობას თავდაცვის სამინისტროს ტენდერებში. გაჩნდა იმედი, რომ უახლოეს მომავალში საქართველოს მთავრობა გადადგამს გარკვეულ ნაბიჯებს ცენტრალურ დონეზე შესყიდვების პოლიტიკაში ცვლილებისაკენ.


წინამდებარე სტატიაში განხილულია ის პოტენციალი, რომელსაც საქართველო ვერ იყენებს სახელმწიფო შესყიდვების მხრივ. ასევე, მოკლედ არის გაანალიზებული ის პრაქტიკები, რომელსაც იყენებენ სხვადასხვა ქვეყნები ინდუსტრიული პოლიტიკისა და სახელმწიფო შესყიდვების პოლიტიკის სინერგიისთვის.  




ქართული რეალობა სახელმწიფო შესყიდვებში


2016 წელს სახელმწიფო შესყიდვების საერთო ღირებულებამ 4,018,097,958 ლარი შეადგინა, რაც დაახლოებით მშპ-ს 11%-ს შეადგენს. სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტო ინფორმაციით ტენდერებზე განაწილებული შესყიდვის ობიექტის პროცენტული გადანაწილება შემდეგი სახით გამოიყურება:



დიაგრამა აღებულია სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტოს 2016 წლის ანგარიშიდან. 


აღსანიშნავია, რომ ეკონომიკის ზრდასთან ერთად სახელმწიფო შესყიდვებზე გაწეული თანხები იზრდება, მაგალითად, თუ 2015 წელს სახელმწიფოს მიერ გაწეული შესყიდვები დაახლოებით 3,2 მილიარდი იყო, 2016 წელს ეს მაჩვენებელი 800 მილიონი ლარით არის გაზრდილი. თუმცა, სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტო არ აწარმოებს სტატისტიკას, რომელიც მოგვცემდა ნათელ სურათს თუ რამდენი თანხა რჩება ქვეყანაში და რამდენი გაედინება ქვეყნის ფარგლებს გარეთ, სახელმწიფო ტენდერების შედეგად. შესყიდვების სააგენტოს წლიურ ანგარიშში მოცემულია დიაგრამა, რომელიც აჩვენებს რომ სახელმწიფო შესყიდვებში ჩართულია 68 ქვეყნის 1,123 არარეზიდენტი პირი. აქედან, ყველაზე მეტი მოდის უკრაინაზე (222) და თურქეთზე (133). რეზიდენტი პირების რაოდენობა გაცილებით მეტია და შეადგენს 29,581-ს. თუმცა, რეზიდენტ მიმწოდებელთა სიჭარბე არ გულისხმობს იმას, რომ ისინი სახელწმიფო სამსახურებს ამარაგებენ ადგილობრივი წარმოების პროდუქტებით. სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტოს ინფორმაციით შესყიდული საქონლიდან 65 პროცენტს (რაშიც არ შედის ნავთობი) იმპორტირებული საქონელი წარმოადგენს, 35% პროცენტი კი ადგილობრივი წარმოებისაა. თუ ამ ციფრს ავიღებთ რეალობად, მაშინ გამოდის რომ საქართველო ახორციელებს დაახლოებით 1,279,764,199  ლარის იმპორტული საქონლის და 689,103,799 ლარის ადგილობრივი პროდუქციის შეძენას. ხაზი უნდა გაესვას იმას, რომ აქ საუბარია მხოლოდ საქონელზე და ამ ციფრებს მიღმა რჩება შესყიდული მომსახურება და სამშენებლო სამუშაოები, რომლებიც საერთო შესყიდვების 51 პროცენტს წარმოადგენს და შესაბამისად მათი საერთო ღირებულება 2 მილიარდ ლარს აჭარბებს. გამოდის რომ მხოლოდ საქონლის შესყიდვიდან ქვეყნის ფარგლებს გარეთ გადინებული თანხა შეადგენს მშპ-ს 3,7 პროცენტს და სახელმწიფო ბიუჯეტის 12%-ს.


საერთაშორისო გამოცდილება


გაეროს ინდუსტრიული განვითარების ორგანიზაცია (UNIDO) სახელმწიფოს ეკონომიკურ პოლიტიკაში ერთ-ერთ მნიშვნელოვან როლს ანიჭებს სახელმწიფო შესწყიდვებს. შესყიდვების საშუალებით მთავრობას შეუძლია ხელი შეუწყოს ადგილობრივი კომპანიების გაძლიერებას და მაშასადამე დასაქმების ზრდას. საქართველოში შესწყიდვები რეგულირდება “კანონით შესყიდვების შესახებ”, რომელიც არ მოიცავს ამგვარ პრეფერენციებს ადგილობრივი მწარმოებლებისათვის. უცხოელი და ადგილობრივი მეწარმე თანაბარ პირობებში არიან მოქცეულნი. ამგვარ მიდგომას ამყარებს ეკონომიკური არგუმენტი ფარდობითი უპირატესობის შესახებ. კონკურენტულ გარემოში, სახელმწიფო ტენდერების საშუალებით გამოვლინდება ის გამარჯვებული, რომელიც ფასისა და ხარისხის მეშვეობით სჯობს სხვა კონკურენტებს. შესაბამისად, სახელმწიფო გადაწყვეტილება იქნება ოპტიმალური შესყიდვების პროცესში, რადგან იგი შეძლებს ხარისხთან მიმართებაში ყველაზე ეფექტიანი გადაწყვეტილების მიღებას.


თუმცა, რეალურად, ბევრ ქვეყანაში, სახელმწიფო შესყიდვების პოლიტიკაში ეს არგუმენტი უგულვებელყოფილია. სახელმწიფოები ხშირად იყენებენ საკუთარ რესურსებს ადგილობრივი წარმოების მხარდასაჭერად. სახელმწიფო შესყიდვების შედეგად გენერირებული პროდუქციის ყველაზე თვალსაჩინო მაგალითებად შეიძლება ჩაითვალოს ინტერნეტი, GPS სისტემა, ნახევარგამტარები და სამგზავრო თვითმფრინავები.


არსებობს ორი ძირითადი მეთოდი, რომლითაც ხელმძღვანელობენ სახელმწიფოები შესყიდვების პროცესში. პირველი ეს არის, ადგილობრივი მწარმოებლების და/ან ადგილობრივი წარმოების მხარდაჭერა. მაგალითად აშშ-ში მოქმედებს ორი მნიშვნელობავანი რეგულაცია: პირველი ეს არის The Buy American Act-ი და მეორეა - Buy America Provisions. პირველი ამათგანი, აშშ-ში მოქმედებს 1933 წლიდან და იგი საფასო უპირატესობას ანიჭებს ადგილობრივ მწარმოებლებს სახელმწიფო შესყიდვების პროცესში. ეს რეგულაცია ეხება როგორც ნედლ პროდუქციას (მაგ. სასარგებლო წიაღისეულს), ასევე სამრეწველო პროდუქციასაც, რომლის 50% ადგილობრივი წარმოშობისაა და მწარმოებელი ამერიკული ფირმაა. თავის მხრივ, Buy America Provisions-ს არეგულირებს ტრანსპორტის სფეროში არსებულ შესყიდვებს, რომელიც მოქმედებს იმ შემთხვევაში, თუ შესყიდვები აღემატება 100 000 აშშ დოლარს. ტრანსპორტის სფეროში არსებული ამგვარი მიდგომა, უპირატესობას ანიჭებს აშშ-ში ფოლადის მწარმოებლებს. აქვე უნდა აღინიშნოს ისიც, რომ მსგავსი პოლიტიკები მუშაობს აეროპორტებთან მიმართებაში (Airport and Airways Facilities Improvement Act). ამ რეგულაციით, უპირატესობა ენიჭება სამრეწველო პროდუქციას, რომელთა შემადგენლობის 60% ადგილობრივი წარმოებისაა და პროდუქცია საბოლოოდ აწყობილია აშშ-ს ტერიტორიაზე.


საერთაშორისო პრაქტიკა აჩვენებს, რომ ქვეყნები აძლევენ საშუალებას უცხოურ კომპანიებს მონაწილეობა მიიღონ ადგილობრივ სახელმწიფო შესყიდვებზე გამოცხადებულ ტენდერებში, თუმცა უპირატესობა ენიჭება იმ ფირმებს, რომლებიც ადგილზე აწარმოებენ პროდუქციას და/ან მათ მიერ წარმოებული პროდუქციისთვის საჭირო ნედლეული ადგილობრივი წარმოშობისაა.  გარდა ამისა არსებობს ე.წ. შემხვედრი ვაჭრობის ხელშეკრულებების მეთოდი, რომლის მეშვეობითაც სახელმწიფოები შესყიდვებზე უფლების სანაცვლოდ ავალდებულებენ საერთაშორისო ფირმებს გადასცენ გარკვეული სარგებელი ადგილობრივ მეწარმეებს. როგორც UNIDO განმარტავს, ეს შესაძლოა იყოს: “ტექნოლოგიები, მენეჯერიალური მომსახურება, ინვესტიცია, კრედიტი, წარმოების ლიცენზია ან ერთობლივი წარმოება”. ამგვარი მიდგომის მიზანია, ადგილობრივ მეწარმეებს გაუჩნდეთ საერთაშორისო გამოცდილებაზე, ცოდნაზე, ტექნოლოგიასა და კაპიტალზე ხელმისაწვდომობა.


ჩვენი მეზობელი თურქეთი ანიჭებს საფასო შეღავათს 15% პროცენტამდე ადგილობრივ კომპანიებს სახელმწიფო შესყიდვებში, როდესაც საქმე ეხება საქონლის შესყიდვას. ამგვარი უპირატესობის მინიჭებას წყვეტს ინდუსტრიისა და ვაჭრობის სამინისტრო. გარდა ამისა, თურქეთი იყენებს ე.წ. offset requirements (კომპენსირების ვალდებულება), რაც გულისხმობს ტექნოლოგიებისა და ცოდნის გადაცემის ვალდებულებას, რიმელიც ეკისრება ტენდერებში გამარჯვებულ უცხოურ კომპანიებს. ეს მეთოდი აქტიურად გამოიყენება სამხედრო შესყიდვების დროს.


ევროკავშირში, 1980-იან წლებამდე, სამთავრობო შესყიდვების სექტორი მეტწილად დახურული იყო სხვა სახელმწიფოებისთის, თუმცა ევროკავშირის სახელმწიფოებს შორის ინტეგრაციის გაღრმავებასთან და კონკურენციის პრინციპის პრიორიტეტად ქცევასთან ერთად, წევრმა სახელმწიფოებმა დაიწყეს ნაბიჯების გადადგმა ბაზრის ამ სეგმენტის ლიბერალიზაციისკენ. ამის მიუხედავად, იმპორტის წილი ევროკავშირის სახელმწიფო ტენდერებში 7%-ს არ აჭარბებს.


ქვეყანა

იმპორტის წილი საჯარო სექტორში

რუმინეთი

18%

ირლანდია

9,4%

გერმანია

6.5%

ევროკავშირი

7,5%

ჩინეთი

6,1%

იაპონია

4,7%

აშშ

4,6%

ცხრილია აღებულია მცირედი მოდიფიკაციით  კვლევიდან  Public Procurement in International Trade



დასკვნის მაგიერ


საქართველოს ეკონომიკური პოლიტიკა კვლავ რჩება ნეოლიბერალური მითების ტყვეობაში, რომელიც “ეფექტიანი ბაზრების ჰიპოთეზას” ამ პოლიტიკის ცენტრში აყენებს. მრავალწლიანი ლიბერტარიანული ექსპერიმენტების შემდეგ, აუცილებელია მოხდეს დომინანტური დოგმების უარყოფა და არსებული ინსტრუმენტების გამოყენება ეკონომიკის სტიმულირებისათვის. საქართველოს აქვს შესაძლებლობა სახელმწიფო შესყიდვებისთვის გამოყოფილი 4 მილიარდიანი რესურსის მნიშვნელოვანი ნაწილი მიმართოს ქართულ ეკონომიკაში და ამით გააძლიეროს ადგილობრივი წარმოება. ბუნებრივია, ქართული ბიზნესი პირველ ეტაპზე ვერ მოახერხებს ყველა პროდუქტის წარმოებას ადგილობრივ დონეზე. თუმცა, ამ შემთხვევაშიც კი, საქართველოს მთავრობამ უნდა დააწესოს გარკვეული რეგულაციები მსხვილი იმპორტიორებისთვის, რათა ხელი შეეწყოს ცოდნის, ინვესტიციების თუ ტექნოლოგიების ტრანსფერს.


დოკუმენტში გამოთქმული მოსაზრებები ეკუთვნის ავტორს და შეიძლება არ ემთხვეოდეს საზოგადოებრივი მაუწყებლის პოზიციას. 
მსგავსი

თავისუფალი ინდუსტრიული ზონები: ფოთის მაგალითი

07 July 2017

ვიწრო ინტერესები საზოგადოებრივი სიკეთის წინააღმდეგ

07 July 2017

მცირე და არაეფექტური ბიუროკრატია

07 July 2017

საქართველო-ევროკავშირი: თავისუფალი ვაჭრობის შედეგები

07 July 2017

სახელმწიფო დანახარჯები საქართველოსა და ევროკავშირში

07 July 2017

„აწარმოე საქართველოში“ - გაურკვეველი შედეგები

07 July 2017

საქართველოს საინვესტიციო პოლიტიკა - რაც მეტი მით უკეთესი

07 July 2017

ბანკების მოგება მოსახლეობისა და ჯარიმების ხარჯზე იზრდება

07 July 2017

კოოპერაციული მეურნეობების არამდგრადობა

07 July 2017

კონკურენციის სააგენტოს უძლურება

07 July 2017

კვლევა და განვითარება საქართველოში

07 July 2017

ეკონომიკის სამინისტრო უკვე 1,5 წელია ნაქირავებში ცხოვრობს

07 July 2017

სად მიდის საქართველოს ეკონომიკური ზრდიდან მიღებული სარგებელი

07 July 2017